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欧盟关于航空旅客权利的261条例评述

07-24-2004 22:10:47 CARNOC 顾问 董念清 点击:


  欧盟于2004年2月17日公布了保护旅客权利的新规定,即"关于航班拒载、取消或延误时对旅客补偿和帮助的一般规定" (简称第261/2004号条例),该条例将于2005年2月17日起生效,取代现存的1991年制定的"欧盟关于定期航空运输拒载补偿制度的一般规定" (简称第295/91号条例)。该条例一旦生效,在对旅客提供有效的、全方位的保护的同时,将对国际航空运输承运人责任制度产生一定的影响,也将影响到其他国家的国内立法。

  一、条例的立法背景

  在欧盟境内的机场,每年大约有25万旅客在办理值机手续时会遇到拒载的情形,而事实上是他们都已购票并定妥了座位。因超售而拒载给旅客带来了很大的不便和时间上的损失。与此相同的是在没有任何通知的情况下取消航班和长时间的延误,延误使旅客好几个小时在机场处于一种束手无策的境地。因此,欧盟认为,在航空运输领域应采取行动,确保对旅客更高水平的保护。
  实际上,欧盟1991年关于在定期航空运输中建立拒载赔偿制度的规定,初步建立了对旅客权利的基本保护。但是,违背旅客意愿,被强行拒载的旅客数量还是居高不下,同样,提前没有任何通知就取消航班和长时间延误,也是如此。
  新条例将取代现存的第295/91号条例。该条例并没有有效地阻止航空公司拒载或因商业原因取消航班和长时间的延误。并且条例也不适用于不定期航班以及由旅行社经营的包机航班。因此,欧共体决定应提高由第295/91号条例规定的对旅客的保护标准,既强化旅客的权利,同时确保承运人在一种和谐的环境下运营。

  二、条例的适用范围

  如果说第295/91号条例仅限于拒载这一种情况的话,那么,新条例的适用范围大大拓宽。具体来说,条例从两个方面来界定其适用范围:一是影响旅客的因素方面,除拒载外,还将久为旅客所诟病的航班取消、长时间延误纳入其中,即被强行拒载的旅客、因航班被取消而受到影响的旅客、因航班延误而受到影响的旅客都是条例的适用对象。换句话说,条例要为因超售而拒载的旅客和受航班取消、延误的旅客提供最低的法律保护;二是从机场所处的位置加以界定,这又可以分为两种情况。一是条例适用于从位于成员国境内的机场出发的旅客,并且欧共体条约适用于该成员国。这就是说,不管旅客的国籍,不管旅客的目的地点,也不论承运人的国籍,只要该旅客是从位于欧盟成员国境内的机场出发的旅客。这样,不管是欧共体承运人,还是外国的承运人,都要受此规定的约束。二是从一个位于第三国的机场出发前往成员国境内的机场的旅客,前提条件是旅客没有在第三国因航班拒载、取消或延误而获得利益或得到了补偿并给予了帮助,并且该航班的运营承运人是欧共体承运人。
  概而言之,适用对象为:从位于欧盟成员国境内的机场出发的旅客,不管旅客的国籍,也不论承运人是谁;和由欧共体承运人运送的从第三国的机场出发前往成员国境内的机场的旅客,只要该旅客因航班拒载、取消或延误而影响了其旅行。

  三、条例的新规定

  新条例在第295/91号条例规定的10条内容的基础上,扩充到19条,在数量上几乎增加了一半,内容上更是增加不少,以下择其要点予以评论。

  1.将旅客的权利扩大到所有种类的航班。
  直到现在,占有航空市场的相当部分的不定期航班,被排除在外。而新条例将定期航班和不定期航班都包括其中。实际上,随着旅游业的发展,包机运输不能说是占据了航空运输市场的半壁江山,但其在航空运输市场的份额在逐年增加,因此,将包机运输等不定期运输纳入其中,统一规定,一方面使条例的规定更加周全和完备,另一方面,也使在包机运输中因延误等原因引起的纠纷有法可依。这也使条例第13条的规定有了存在的理由,第13条规定:"在运营承运人支付了补偿金或履行了本条例规定的义务后,条例的规定不能被解释为限制承运人根据可适用的法律向任何人(包括第三方)追偿的权利。特别是,本条例无论如何也不能限制运营承运人向旅行社或与之有合同关系的其他人追偿的权利。同样地,本条例的规定不能被解释为限制除旅客之外的旅行社或第三方(运营承运人与他们有合同关系)根据可适用的相关的法律向运营承运人追偿的权利。"

  2.提高了补偿数额,明确了补偿方式。
  根据第295/91号条例的规定,在发生拒载后,承运人应立即支付最低数额的补偿金,即航程在3500公里以内的航班为150欧元,航程超过3500公里的航班为300欧元。新条例则规定,航程在1500公里以内的航班为250欧元,航程超过1500公里的在欧盟境内的航班和航程在1500公里至3500公里的其他航班为400欧元,所有其他的航班为600欧元。可见,新条例从两方面完善了第295/91号条例的规定。一是从航程上,将原先的以3500公里为界划分成的两个档次,细化为1500公里以内、1500公里以上欧盟境内的飞行、1500公里至3500公里的飞行、除上述三种情况的其他飞行四个档次。二是从补偿金数额上,将原先的150欧元、300欧元两种变更为250欧元、400欧元和600欧元三个档次。这样,更加有利于对旅客权利的保护。
  这些补偿金数额如何支付给旅客呢?即在什么时间、什么地方、以什么样的方式给旅客呢?条例规定,补偿金可以以现金、银行电子转帐、银行汇票或银行支票的形式支付,也可以通过与旅客的协议,以旅行凭证和/或其他的方式支付。如果违背旅客的意愿拒载,运营承运人应立即赔偿旅客。
  有一点需要说明的是,拒载分自愿拒载和非自愿拒载,自愿拒载是指在超售的情况下,旅客自愿响应承运人的号召,自动放弃其座位,以换取承运人给予的好处。而非自愿拒载是指违背旅客的意愿,强行拒载。上述规定的补偿金数额是给予被强行拒载的旅客的。自愿拒载的旅客不在其内。

  3.将补偿金的适用范围扩大到航班取消。
  不仅在发生拒载时应支付补偿金,而且将其扩大到航班取消。根据条例第5条关于航班取消的规定,航空公司或旅行社取消航班,旅客享有三方面的权利:(1)退票或变更;(2)免费的食宿;(3)支付补偿金。除非旅客在航班预定的离开时间两周之前就接到取消航班的通知,或旅客被安排了与原航班在时间上非常接近的航班。

  4.明确规定了支付补偿金的例外情形
  在航班取消的情况下,如果承运人事先履行了告知义务,并给旅客变更了旅程,则不支付补偿金。如果运营承运人证明航班取消是由于不可避免的特定情势所引起,即使采取了所有可合理要求的措施也不可避免,则运营承运人不承担第7条规定的支付补偿金的义务。

  5.明确规定了承运人的告知义务
  条例第14条专门规定了承运人的告知义务,并且对告知的地点、方式都做了明确规定。条例规定,运营承运人应保证在值机柜台展示包含如下内容的通知:"如果你被拒载或你的航班被取消或延误至少两小时,请在值机柜台或登机口索要你的权利书,特别是与补偿金和帮助有关的内容。" 对旅客来说,该通知应是清晰易读的,并且是显而易见的。
  同时,运营承运人拒载或取消航班,应给受其影响的每位旅客提供一份包含本条例补偿金和帮助内容的书面通知。运营承运人也应向延误至少两小时的旅客提供同样内容的通知。以书面的形式向旅客提供第16条规定的国家指定的负责执行本条例的机构的联系资料。另外,对于盲人和视力受损的旅客,条例规定以合适的其他方式来告知。由此可见,条例考虑的不可谓不周全。

  四、条例的现实意义

  在世界航空运输业快速发展,保护旅客权利的呼声日益高涨的形势下,欧盟出台此条例,无疑具有重大的现实意义。

  1.强化了对旅客权利的保护。
  毫无疑问,条例顺应了保护消费者权利的世界潮流,在对旅客的权利保护上向前迈进了一大步。因为从现行国际公约的规定来看,一般只规定了旅客伤亡、旅客延误后的权利救济,根本没有涉及航班取消、拒载后如何保护旅客的权利。从各国国内法的规定来看,虽然对这三方面进行了规定,一般都比较原则,不具有可操作性。比如拒载,除美国和欧盟有比较详细的规定外,很难看到其他国家在这方面有什么规定。再比如延误,在1929年《华沙公约》做了原则性规定后,其后许多国家的国内法基本上都是照搬《华沙公约》的规定,没有明确界定延误的构成要素,致使长期以来关于延误的争论一直不绝于耳,具体是否构成延误,是否承担责任,由法院在具体的个案中去认定。而条例第一次将这三方面放在一起通盘考虑,
  在立法上是一次创举,也成为航空运输领域保护旅客权利的立法典范。


  2.加重了承运人的责任。
  在给予旅客更为周全的保护的同时,也加重了承运人的负担,这是毫无疑问的,实际上是一个问题的两个方面。这也就是条例的目的所在,通过一定的经济负担,使承运人尽可能减少航班的拒载、取消。但另一方面,航空运输是一个系统工程,仅仅只有承运人自身的努力还不够,还需要相关部门的大力协助,否则,航班取消或延误不能得到有效的改善。因此,在加重承运人责任的同时,是否让相关的部门(如空中管制部门)也承担起相应的责任呢?

  3.国际上的示范效应。
  更为重要的是,条例将在国际上产生示范效应,一些国家将会参照条例制定自己的相关规定。如果说2003年11月生效的《统一国际航空运输某些规则的公约》(即1999年《蒙特利尔公约》)取代了华沙体制使国际航空运输的法律制度重新归于统一的话,那么,条例的规定则有助于各国国内法的趋同和完善,起码对于目前在立法上存在缺陷的航班拒载、取消和延误领域,建立起较为统一的规范。同时,也弥补了公约在这方面的不足。


  五、我国的应对

  目前,我国关于航班拒载、取消和延误的法律规定很不完善,存在法律漏洞。以航班拒载为例,无论是《民航法》还是相关的法规、规章,都没有规定,只能依据《合同法》的规定。如果依据《合同法》,对于拒载,按实际损失赔偿,这种赔偿是没有限额的。但一般情况下,拒载不是不履行合同,而是一种迟延履行,按照《民用航空法》第131条的规定,"有关航空运输中发生的损失的诉讼,不论其根据如何,只能依照本法规定的条件和赔偿责任限额提出,但是不妨碍谁有权提起诉讼以及他们各自的权利。" 但从法律适用的原则来说,应先适用《民用航空法》,但《民用航空法》对构成拒载的条件以及赔偿责任限额没有明确规定。如依据《合同法》按实际损失赔偿,则又与《民用航空法》第131条的规定相违背。可以说,在这方面,我国现行的法律需要完善。因此,可否借鉴欧盟的做法,制定航班拒载、取消和延误的法规呢?这样做有以下好处:一是弥补了现行法的缺陷,完善了现行法律;二是使旅客的权利落到实处;三是避免因航空公司自行制定补偿标准而出现的混乱,如同样的航线,延误同样的时间,补偿标准可能在不同的航空公司之间不一样;四是在一定程度上可以遏制航班延误的频繁发生。另一方面,我国的航空承运人也应以适当的方式对此做出回应。


董念清   中国民航管理干部学院副教授

 

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