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企业经营管理与法律的作用——由胡某诉国航一案引发的思考


06-03-2003 17:07:19 民航管理干部学院 董念清 阅读

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  被国内各界人士广泛关注、各大传媒争相报道的胡某诉国航机票退票纠纷一案,随着北京市海淀区人民法院于2003年3月20日判决的作出,已基本上尘唉落定。此案虽小,却留给我们诸多的启示和思考,并且其折射出的时代意义不可谓不大,因此,当其他各种声音行将平息之际,我们有必要对此案给予更多的关注,有必要对此案所反映出的问题进行更为冷静和理性的反思。 
 
  一、基本案情及法院裁判要旨 

  2002年9月18日,原告胡某在某机票代理处购买一张由北京飞往深圳的6折机票,票价为910元。因临时有事,购票后的次日,胡某向机票代理处提出退票,代理处同意退票,但告诉他:这张打了6折的机票,按规定,必须根据打折前全额票价(1510元)的50%(755元)扣除退票费,算下来,910元扣除755元,实退金额155元。原告在与两被告(某机票代理处和国航)协商未果的情况下,向海淀区人民法院起诉。10月8日,海淀区人民法院正式立案。 11月11日,北京市海淀区人民法院第一次公开开庭审理此案。2003年3月20日,海淀区人民法院第二次开庭审理此案。法院认为,民航总局《关于下发北京——广州等7条联营航线特种票价的通知》(以下简称《通知》),系针对民航运输企业的,并非对广大旅客的通告。中国国际航空公司未采取合理的方式引起合同相对人的注意。《通知》所载内容不能成为原被告之间航空旅客运输合同的部分,即使能作为格式条款订入合同,因该条款与机票上旅客须知中载明的退票办法相矛盾,根据诚实信用原则和《合同法》的规定,应当认定《通知》所载明的退票办法无效。因此判决国航退还原告机票退票费755元,并承担50元的诉讼费。驳回原告的其他诉讼请求,即要求被告赔偿其误工费、交通费、证人出庭费用等各项损失合计200元。因某机票代理处是国航的代理人,其后果责任应由国航承担。 

  二、本案涉及的主要法律问题 

  在本案中,原被告的争执焦点是规范机票退票的法律依据。也就是说,规范机票退票的法律依据究竟应该是什么?被告引用的主要依据是2001年5月14日民航总局下发的内部明传电报,内容是民航总局《关于下发北京—广州等7条联营航线特种票价的通知》。在该通知的附件中规定,对于6折客票按照公布正常该票价的50%收取退票费,航班起飞后不予退票,允许提前7天出票,不得签转、不得更改。既然是以该《通知》为依据,那么就存在两个问题:第一,《通知》的法律效力如何?它能否约束合同相对人?第二,它是不是航空旅客运输合同内容的组成部分? 

  1.《通知》的法律效力。 

  法律效力,广义是指法律的约束力和强制性,狭义上是指法律在什么时间、什么地方和对什么人适用。要确定《通知》的法律效力,就要看《通知》是由哪一级国家机关制定的,是属于我国现行法律渊源中的哪一种。根据我国2000年7月1日起实施的《立法法》及其他法律的规定,我国现时成文法的渊源包括:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、特别行政区法、国际条约。毫无疑问,《通知》不属于《立法法》所规定的法律和行政法规。因为法律和行政法规分别是由全国人大及其常委会和国务院制定的。那么,是部门规章吗?如果是部门规章,根据《立法法》的规定,应当经部务会议或者委员会会议决定,由部门首长签署命令予以公布。也就是说,应以民航总局局长令的形式公布。在签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。《立法法》规定,规章的名称一般称“规定”、“办法”。1995年修订的《中国民用航空总局规章制定程序规定》规定,民用航空规章的名称为“规定”、“规则”、“规程”、“办法”、“细则”。笔者没有看到该《通知》的原件,但从《通知》的内容和名称来看,可能不是规章。即便是规章,能否约束消费者?肯定不能。因为《通知》只能管理规范相关的航空运输企业,在上级主管部门和运输企业之间是管理和被管理的关系,从法律上说是一种行政法律关系,在航空运输企业和消费者之间是民事法律关系,确定航空运输企业和消费者之间权利义务关系的是民事法律,而不是行政法律。 

  2.《通知》的内容是否是合同内容的组成部分? 

  如果说要想以《通知》的规定约束消费者,《通知》的内容就应成为航空旅客运输合同的组成部分。那么,《通知》的内容是否是航空旅客运输合同的组成部分?因为航空旅客运输合同是格式合同,换句话说,合同的内容是由航空运输企业自己制定的,不是与消费者讨价还价的结果。所以,运输企业尽可以把自己以及上级主管部门的一些规定作为合同的组成部分,但作为运输企业,有一点是不能忽视的,那就是一定要使消费者周知这些规定的内容,也就是说,经营者要尽到告知义务。如果没有尽到告知义务,在法律上只能是一种单方民事法律行为,不能成为合同的一部分。我国《合同法》第39条规定:“采用格式条款订立合同的,提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务,并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款,按照对方的要求,对该条款予以说明。”本案中,《通知》的内容未能订入合同,也没有使消费者周知。今天,在航空运输企业与消费者的纠纷中,相当一部分涉及到运输企业的告知义务,就因为航空运输企业没有使消费者周知,只能承担败诉的结局。经营者的告知义务如何履行,是一个值得研究的问题,笔者将另行撰文,此不赘述。所以,规范机票退票的法律依据,除了客票上印制的条款外,还包括国际公约、国内法律、法规、规章等的相关规定。但需要特别指出的是,要想以所谓“红头文件”或其他规范性文件的规定约束消费者,应使这些相关规定成为合同的一部分,否则,便不能以这些规定限制或损害消费者的权利。就拿本案来说,虽然《通知》对打折机票的退票做了明确规定,但它并没有成为双方合同的组成部分,所以不能以《通知》的规定来要求消费者。况且,机票上印有如何退票的规定,用法律语言来讲,机票上已经明示,这样,又怎能以没有明示的规定为准呢? 

  二、政府如何定位? 

  本案中,作为被告,实际上处于一种两难的境地:遵守行政主管部门下发的文件的规定,就可能在与消费者的纠纷中承担败诉的结果;但如果不遵守行政主管部门的规定,又可能会受到行政主管部门的处罚。实际上,这就涉及到一个既敏感又很现实的问题:即在我国从计划经济向市场经济转轨的过程中,行政主管部门应当充当什么角色? 

  因为我国的航空运输企业是国有企业,所以行政主管部门应对企业进行监督管理。但现在的问题是怎么管?是不是连具体的机票退票办法也要由行政主管部门来定呢?我看完全没必要。曾有人撰文指出:“根据《民用航空法》的规定,民航总局对全国民用航空活动包括公共运输业务活动实施统一监督管理,所以《通知》也没有超出民航总局的权限范围。”问题是《民用航空法》规定的很明确,是“监督管理”,而不是直接操作。即便是由政府主管部门来定,也应以国家的法律为依据,不能与有关的法律相违背。 

  三、民航法规、规章、政策与国家法律的一致性问题 

  本案中,反映出的另一个问题是民航法规、规章、政策与国家法律的不一致。举例来说,《通知》规定的退票办法明显有违我国《合同法》及《消费者权益保护法》规定的公平、诚实信用原则。再如,就规章的公布方式,《立法法》和2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》都规定,规章在签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。而1995年修订的《中国民用航空总局规章制定程序规定》仅规定“民用航空规章经批准后,连同发布令一起刊登在《中国民航报》上。”当然,后者制定较早,但也应及时作相应的修订,以便与时俱进。因此,在制定有关的法规、规章和政策时,应以国家的法律为依据,不能与国家的法律相抵触。 

  四、法律在企业经营管理中的作用 

  本案是一个法律问题,但从另一角度看,也是一个企业经营管理问题。它也不仅仅是国航一家所面临的问题,可以说,是全民航运输企业都会遇到的问题。只要有《通知》这样的规定,只要我们的工作人员的观念没有转变,处理问题的方式方法没有改变,纠纷就一定还会出现。试想,如果我们的工作人员当时能较好的处理这个问题,也不至于弄的沸沸扬扬,造成今天这种被动的局面。我们还可以这样说,即便法院判决国航胜诉,也犹同败诉。因为企业工作人员的做法,通过信息技术和互联网的媒介作用,新闻报道等事实资料已经突破国界的限制而周流全球,所以这件事情已经在一定程度上贬损了企业在消费者心目中的形象和信誉。当然,有些人认为问题没有那么严重,也没有感受到国航究竟受到了多少损失,但是这是在我国航空运输业还没有形成有效竞争的情况下。随着我国市场经济的逐步建立,有效竞争的形成,企业在消费者心目中的形象和信誉日益重要。如果说建立良好的信誉和形象需要漫长艰苦的过程,那么,对信誉和形象的破坏则是朝夕的事。 

  今天,企业的经营与管理没有不涉及法律的。企业的经营与管理是依靠完善的制度来保障的。这就要求企业在经营管理活动中,既要遵守国家的法律,又要根据实践,不断地细化、完善自身的相关规定。经营管理部门应与法律部门密切配合,通力协作。这方面,南航的做法值得我们学习。正当国内媒体和消费者热烈讨论本案的时候,2002年12月18日的国内各主要媒体刊登了南方航空股份有限公司的举措:“南航客运部会同其他部门经过近3个月可行性方案的研究,终于推出了《国内航线明折明扣优惠客票使用规定》,……”也就是说,在本案发生后,南航立即采取行动,着手改进,而不是被动地等待,从而使自己的服务工作走在其他企业的前面。 

  我们再以机票退票的规定为例,许多航空公司的机票上印制的内容基本相同,即根据航班离站的时间来确定退票费。而上海航空公司的规定是这样的:“持定期全价客票的旅客,在客票上列明的航班飞机离站时间24小时(含)以前申请退票,需支付客票价5%的退票费;……对持自愿变更过的客票、不定期客票、团体客票或特殊优惠客票的旅客申请退票,按上海航空公司有关适用规定办理。”与其他航空公司的规定相同的一点是,也是根据航班离站的时间来确定退票费。但更为重要的是,上航区分了持不同客票的旅客,不同的客票按不同的规定办理。这就避免了其他航空公司不加区分的笼统做法,更具有针对性,在处理退票方面有章可循。可以说,上航的做法值得借鉴。 

  五、结语 

  在世界经济一体化、全球化的今天,航空业的竞争将日益加剧。政府以及主管部门应为企业创造一个公平竞争的环境,这就需要制定相关的法律并付诸实施,而且要保持法律的一致性,不能使法律相互冲突或抵触。我国的航空运输企业要参与竞争,走向世界,关键的问题是提高自己的服务质量,为消费者提供良好的服务。这一目标的实现,有赖于企业对法律的重视,有赖于企业的制度建设。将法律渗透于管理,在管理中体现法律。祝愿我国的航空运输企业一路走好!


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